海岸法初登场 分工整并千头万绪
作者：黄斐悦（地球公民基金会顾问）、黄靖庭（地球公民基金会研究员）
本专栏上回的《海岸法是什么？能吃吗？》一文中提及了2015通过海岸管理法后，各界对此不一的看法，然而不管是开发派或守护派，应该都会认同，不论条文怎么写，最后如何执法才是关键。虽然海岸法的工具尚未建构完成，但本文将介绍法条內涵，并邀请各界一起监督政府未来适当使用之。 核心工具：土地划分管理
海岸叠合了多种土地，涉及不同主管机关，管理上十分复杂又诸多疏漏，海管理法通过后，才开始盘点与定义包含保护区在內的六大特定区位。图片来源：內政部营建署“海岸资源调查及资料库建立案”2016.03期中简报
曾有台东地方民代提出，台东县大片土地划入海岸范围，土地的权责自此划归中央，行政范围将仅剩零星山区村落，违背地方自治的精神。
然而“位于海岸范围受中央限制”、“位于海岸范围受中央限制”、“位于海岸范围受中央限制”，很重要所以写三次。
只有位于“六大海岸特定区位”的建筑物，且量体达到一定规模（如下方框所示），才需要向海岸主管机关（营建署）提出申请，确保其不违反海岸法的精神。六大特定区位项目分别为（1）近岸海域；（2）潮间带；（3）海岸保护区；（4）海岸防护区；（5）重要海岸景观区；（6）最接近海岸第一条滨海道路向海之陆域地区。上述地区目前正由营建署划设中，草图已陆续出炉，正式图资预定于2017年2月公告。特定区位中，须经申请的开发规模如下：
- 面积：陆地达1公頃，海域达5公頃
- 长度：陆地长达1公里，海域长达5公里
- 高度：建筑设施超过10.5米（三层楼以上）
- 容积：总楼地板面积累计 2000平方米（605坪）
黄线与红线中间的带状范围即“适用海岸管理法”，但并非全面管制之意，只有划定“保护区、防护区”等特定区位才有管制。图片来源：內政部营建署 升级打怪：思维转变
海岸法的诸多条文中透露政府的海岸管理思维升级到“永续发展”的层级，是台湾的一大进步，然而“永续发展”一词毕竟还存在许多模糊空间。营建署的草拟“整体海岸管理计划”（草案见http://bit.ly/23oHMb9），将于2017年2月正式公告，这个计划书将决定了未来数年內海岸土地利用的方向、原则及限制。究竟海岸法的“土地永续利用”是何种样貌，恐怕得等正式的审查委员会成立，实际有案件送审后，才得以观察政府对于“永续”的认定了。
而在前面所提及的六大特定区位中，针对海岸保护区及海岸防护区届时将有各自的经营管理计划。保护区视其自然资源类型，由不同中央主管机关或县市政府拟定管理计划；防护区的目的是防灾，将统一由水利署划定范围及管理计划。其余4项，包含近岸海域、潮间带、重要海岸景观区、最接近海岸第一条滨海道路向海之陆域地区，等区位的管理原则，则将一同纳入“整体海岸管理计划”中撰述。
比方说，重要海岸景观区应符合都市设计准则，尽量使公共设施的视觉、色彩有整体设计；另外也保障公众通行与亲水权益。特定区位中一定规模的建筑物申请时，委员会将依照此整体计划进行审查或提出设施修正的建议。
盐寮海岸民宅群。图片来源：无名氏 万事俱备，只欠执法？
检视过海岸法的所有条文后，对于环保团体来说，海岸法还是较为着重管理海岸的开发利用，并非环境保护。然而对于台湾整体海岸事务管理，已经往前迈向一大步。在官办或民间团体举办的海岸法座谈会上，总有民众提及“台湾不缺严谨的法律，缺严谨的执法”，法律不是万灵丹，只是种工具，成效好坏端看如何使用。
困境一：专业人才不足
目前推动海岸法的重责大任暂时落到掌管全国土地的营建署。然而，综观目前所有政府机关，包含营建署在內，是否具备足够海岸保育或海岸管理专长人才？目前在海岸法的各种会议和配合工作上，地方政府多指派由水利或都市计划部门负责，中央单位则较常纳入综合计划业务，这些单位并不熟悉保育工作。海岸法能否促成政府增加这一方面的专业人才，将留待观察。
困境二：单位间磨合角力
以往虽有许多单位业务跟海有点相关，例如：渔业署（产业）、海巡署（军事）、水利署（防灾）、航港局（运输）等，但都不是海岸的主管机关，更不可能进行海岸管理的整体思考，致使一些海岸纠纷属于三不管，例如：违法倾倒废弃物等长期问题。从海岸法推动期间的历次会议记录可见，相关单位如：水利署、环保署、原民会、观光局、林务局、县市政府等，对于即将增加的管理工作，有的消极推托，有的直言排斥，尤其是担心海岸保护区成立造成民怨，而不肯主导划设工作，造成营建署推动困难。
原因除了前述各单位思维未随时代演变、人力和专业不足外，也缺乏经费。更重要的是，基础调查资料不足，营建署难以说服各单位配合相关工作，横向意见整合十分困难。制度草创期本来就不会有完整的基础资料，只有各单位的负责人都愿意承认过往政府的不足，接受万事起头难的压力，磨合期才能缩短。总有一天，中央势必需要成立正式的专责单位（譬如目前研议中的海洋保育署），主导解决海岸问题的横向工作。
困境三：剪不断理还乱的法令整合工作
各单位逃避责任之因，一部分是台湾土地法令多如牛毛（如区域计划、国土计划、湿地法等），刚建立的环境敏感区制度非常复杂，海岸六大特定区位又临时插队，当然使公务员避之唯恐不及。
但这是整体国土规划过程不可避免的趋势，不可能回头，唯有促请內政部和各单位更积极一起进行法令盘点整合，才能跨越这混乱的过渡时期。回到最现实的问题──有了法，就能管吗？前述诸多现有法规，失效情形可是不胜枚举。 海岸病灶 违规民宅
以东部海岸和离岛为例，海岸上民宅林立，其中违法民宅恐超过一半。细究违法原因，可分为两类，其中较单纯的属量体问题，像是房间数超过“民宅管理办法”中规定的五间以下、在农地上盖超过“农业发展条例”所规定建蔽率的农舍、将农地上的蓄水池变为游泳池、增建围墙、造景等各式各样的违法状况，在东海岸和离岛层出不穷。
另一类违法的状况，则牵涉到民宅所在的区位。以离岛小琉球为例，合法民宅仅30多间，但实际上全岛民宅总量高达300多间。其中，许多违法民宅位于琉球风景特定区计划中保护区內的山坡地上。不仅区位不正确，还涉及占用公有土地、未施作水土保持等问题。其实，大量垦伐山坡地兴建民宅，不但会提高坍方的风险，大雨过后土壤加速流失，泥石流入海里、潮间带，也造成生态上不小的冲击。
众多合法或违法民宅林立在海岸上，且民宅逐渐饭店化、旅馆化的状况下，其产生的污废水虽然不像工业污水具有高污染性质，但量体依旧可观。他们可能仅符合生活废水的处理标准，更有甚者，则是未经处理直接排入大海，长期累积下来，易造成海岸周边的海水优养化，从小琉球沿岸珊瑚礁的生长状况，或许可瞧出一些端倪。
检视“水污染防治法事业分类及定义”，其中并无民宅事业的分类，仅针对餐饮业、游乐园、观光旅馆等事业污水进行最大限值的控管，然而如今民宅众多，整体排放出的生活废水，可能已经不输饭店、度假村，却不像大型饭店或集合式住宅必须具备污水处里设施，实有必要重新检讨法规的周延性。
沙滩上的休闲民宅，也海岸管理的重点之一。图片来源：黄靖庭 执法单位有苦难言
那么多违法情形，执法的单位究竟在做甚么呢？民宅归地方政府管辖，以花莲地区为例，合法、不合法民宅上千家，但整个花莲县只有2-3位的稽查人员，就算每天查，一年365天也无法稽查完全部的民宅；至于罚则，依“发展观光条例”将连续裁罚，屡罚不改善将断水断电，不准营业。
但实际了解，因执法上困难重重，违法业者反而有恃无恐，逐渐演变成违法民宅持续存在，当被稽查时，仅罚款了事，待风头过后，因稽查人力不足也无法进行后续的追踪，最后仍照样营业。比起业者的获利，罚款显得微不足道，彷彿保护费般，缴完罚款到下次稽查这段时间，即可安稳地继续营运。
海岸管理法具有强烈的保育色彩，但在地方政府执法人力不足的情形下，究竟能发挥多大的功能，仍以地方政府的执法效能最为关键。 共同承担环境责任
不开发，不代表保育一定会好；不保育，也不意味就有能力做出好的开发。开发派和保育派的口号全世界都听腻了，不需再谈价值，而需要踏实的各种工作者。地方政府执法虚弱，又嚷嚷海岸保护区太严格，主要不是卡在公务员老旧思维，因为环境保护已成为多数人嘴巴上都认同的共识，永续的政策口号满天飞。
我们认为，是整个台湾政府组织早就在长期政治斗争下能量疲软，一个机构要承担价值翻转的工作根本不可能，除非先翻转机构內部工作文化。
长期观察营建署目前负责海岸法的团队，虽然人力相当吃紧，但在用心程度上应当获得许多掌声。其他中央和地方单位的保守态度则多数有待突破。海岸法的用途可大可小，不管怎么做，民怨都不会有消失的一天，期待各单位不如开始积极面对，反而能带领民间产生信心，一起为消失中的海岸承担更多责任。 保护区小知识 Q：哪些地区应划为海岸保护区？ A：海岸管理法第12条，已明令下列重要资源之海岸地区应划设为一级或二级海岸保护区，加以管理。 1.重要水产资源保育地区。 2.珍贵稀有动植物重要栖地及生物廊道。 3.特殊景观资源及休憩地区。 4.重要滨海陆地或水下文化资产地区。 5.特殊自然地形地貌地区。 6.生物多样性资源丰富地区。 7.地下水补注区。 8.经依法划设之国际级及国家级重要湿地及其他重要之海岸生态系统。 【相关文章】
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