世界级的贝壳沙沙滩─垦丁砂岛，虽只能远观却是必要的保育之道。摄影：林育朱。
本报2016年4月20日台北讯，林倩如报道
台湾身为岛国，长年来缺乏海洋思维，虽《国土计划法》、《海岸法》陆续过关，但其如何在保育海洋国土部分发挥效力？可管理的范围或局限为何？相较于官方，民间投入海洋护育的动能及观察活跃许多，本报专访台湾环境资讯协会环境信托中心专案经理林育朱，试图由海洋角度切入《国土计划法》（以下简称《国土法》），增加陆地之外的理解。
世界级的贝壳沙沙滩─垦丁砂岛，虽只能远观却是必要的保育之道。摄影：林育朱。 Q1：《国土法》对台湾迈向一个海洋国家的实质帮助为何？
林：这次《国土法》可以给予肯定的，是第一次国家要认真面对海洋，视之为国土的一部分，在四个分类中列入“海洋资源地区”，不若以往，对海洋是一片空白或忽略不计。
海岸、海洋管理项目多元、复杂，分属不同部会，搭配繁多之管理法规（注1），迄今依旧缺乏能从整体海域出发，做统合思考和规划的机构。比如环保署涉及海洋污染防治、海拋废弃物；农委会渔业署管理人工鱼礁、渔业资源、渔民；经济部能源局的离岸风车、海底电缆等业务，均跟海洋相关，通常从其本位主义出发。过去全国区域计划虽也要求县市政府要针对辖內海域拟定分区使用，但几乎没有执行。《国土法》以最上位法层级，确实赋予分区使用定义，但仍得视主管机关能否妥善利用，有所作为。
以中华白海豚保护区为例，林务局自前年（2014）4月预告“中华白海豚野生动物重要栖息环境之类别及范围”后毫无进展，因渔业署在限制渔业行为，能源局、工业局在工业经济发展预定区方面意见分歧。此外，一旦划设后，是否可能因土地开发、部门计划等因素而变更分类，都是待厘清之处。而营建署是否能够坚持原则与其他部门之间的角力，真的做到兼顾环境永续发展和开发呢？
Q2：《国土法》到公告国土分区图前尚需六年，过渡期间区域海洋保育及因应未来管制，会面临什么问题？
林：台湾领海范围是10万多平方公里，领土是3万6千平方公里，领海面积逼近陆地三倍之多，但我们对台湾海洋缺乏基础调查或数据，甚至在人才培育方面，相关学校系所也不多。在如今数据有限的情况下，如何合理划设各功能分区？我认为建立资料库乃当务之急。日后国家透过《国土法》这个工具，有机会予以整合管理海洋，然而营建署本身对海洋及海岸事务未必了解，与其他平行单位的协商谈判能力也为施行成效关键。
依傍著台湾西海岸的中华白海豚，如今在科学研究下，确认为台湾特有亚种，并以台湾为名，经由学者发表于国际期刊，从今以后正名为“台湾白海豚”。面临台湾白海豚全球族群数不破百，民间团体积极要求重视白海豚及海洋生态保育。图片来源：环境资讯中心。 Q3：《国土法》、《海岸法》如何配合，以整合海岸与海洋利用及管理？
林：这边我们可能要先提出一个区域定义的疑虑。《国土法》里的海域，原则上可能会依循《区域计划法》里的定义，指的是从登记土地外界线往海洋延伸至领海基线；然而《海岸法》所称“近岸海域”的认定是以平均高潮线往海洋延伸至30米等深线或3海海里处（因东西地形不同，选择距离较长者为准）。目前靠海地区往往没有登记土地使用，因此，平均高潮线到地籍线之间的重叠地带，在《国土法》判定为海域、但在《海岸法》却属于“滨海陆地”，两者定位不同，除了认定问题，《国土法》內采用的地籍线也可能因地籍地号的异动，使那条基准线产生变动。因此《国土法》里的海域到底如何定义，能否和《海岸法》一致，采用平均高潮线来切分陆域及海域，或许是未来讨论的重点之一。
此外，《海岸法》和《国土法》的主管机关皆为內政部，营建署所掌握的权力不小，公民持续监督更显重要。
《国土法》、《海岸法》在海域认定方面产生疑义之处。图片来源：环境信托中心。 Q4：立法后，公民还可以做什么？法条好复杂，无专业背景如何参与？
林：当下监督政府的趋势，包括公民、NGO，都得磨练出更专业的能力，虽然过程很累、內容复杂，如不主动加强学习，公民参与势必难以达成。不管是现行的全国区域计划修正案的通盘检讨，或相关《国土法》的说明会、公听会、座谈等等的举办，尽量参加。毕竟在说理的年代，讲求科学证据，我们必须理解才能诉诸展开对话，并于所在领域发挥不同倡议。
同时，举凡珊瑚礁体检、海洋废弃物监测、海岸99网通报平台、拜会修法等计划办理，均是我们环境信托中心在守护海洋计划的实践推广，欢迎大家关注、加入行动。 Q5：日后成立海委会主管海洋事务，下辖海巡署、海洋保育署、国家海洋研究院，就您观察，海委会与营建署在海事合作的发展关系？
林：在民间呼吁设立海洋部的倡议脉络底下，最后促成海委会虽然不是太满意，仍肯定政府有所进步，朝向发展一个专责机构来统筹海事，不过，只纳入海巡署，非常可惜没有整合到渔业署、环保署、航港局等等跟海事高度相关的部会，担忧如何统整海洋保育；然而，反观海洋国家的英国、日本，也并没有成立海洋部，依然能充裕地驾馭海洋事务，也是矛盾所在。无论如何，立基于《国土法》首度面对海洋，期许带来崭新格局。
环境信托中心专案经理林育朱，鼓励公民透过积极参与座谈等活动，理解《国土法》及海洋。摄影：陈文姿。
※注1：现海域使用管理涉及目的事业主管机关及相关法规包括：农委会（渔港法、渔业法、野生动物保育法）、內政部（国家公园法、海埔地开发管理办法、区域计划法、都市计划法、海岸法）、环保署（海洋污染防治法）、文化部（文化资产保存法）、海巡署（海岸巡防法）、经济部（水利法、河川管理办法、海堤管理办法）、交通部（发展观光条例）等等。
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