深圳城管执法队员在处理占道经营的商贩时，醒目地举着城管执法，请予以支持的告示牌。
城管的温柔一刀，让石材店店主李涛刻骨铭心。
那次来执法，他们不恼不吵，只是一个劲儿拍照。这突然温柔起来，还真让人不适应，手脚都不知道怎么放才好。李涛的店铺位于深圳市龙华新区民治大道530号，在他以往的印象中，城管和商贩之间像是猫鼠游戏：你来了，我就跑；你走了，我再来；实在不行怼上了，那就是针尖对麦芒。城管群殴商贩、小贩打伤刺死城管上头条的恶性事件，李涛也没少耳闻。
没几天，李涛就收到民治街道城管执法队开具的行政处罚决定书：超出门店、窗外墙摆卖属违法经营，按照其违法摆卖面积处以2.7万元罚款。
这样的罚单周围不少商贩都收到过，我当时想的是不理他，他也不能把我咋样，最后还不是不了了之？这张2015年9月开出的罚单，李涛就这么一拖大半年。
出乎李涛意料的是，城管这次尽管看上去温柔了许多，但追罚却是锲而不舍。在接连而至的催告中，一份落款广东淳锋律师事务所的律师函令他惴惴不安好一阵子。
民治执法队并没有闲着。在用尽一切行政手段并备齐了各环节的完整证据材料后，他们向深圳市盐田区法院申请了强制执行。今年7月，法院裁定强制执行，这是龙华新区首例由城管部门申请法院强制执行的案件。
由于李涛名下无可执行的存款，他被列入待执行名单，这会影响他的个人诚信记录，今后贷款受限。李涛后悔不迭，同条街的其他商贩也无不为之一震，受罚的商贩们不敢再拖，都主动捏着罚单找上了执法队的门。
多年占道经营的市容顽疾得到明显遏制，一条街道旧貌换新颜。这让民治执法队所有队员松了一口气，也不禁对驻队服务的淳锋律师事务所年轻律师王毅刮目相看。
王毅只是在深圳城管执法队伍驻队的100名律师之一。2014年7月，深圳市开始试点律师驻队、随队执法，第二年9月全面推行。一年多时间，全市66支执法队已有57支聘请律师驻队，覆盖率达86%。与此同时，2009年以来城市管理领域内一直处于上升趋势的暴力抗法事件，在2014年至2015年刹车扭转、掉头向下。
在此项改革最早发端的南山区沙河街道城管执法队，试点律师驻队的第一年，案件执行率就达97%，比2013年提高了54%，第二年又进一步提升到99%；律师驻队两年多来，暴力抗法事件仅2宗，而2013年达38宗。就整个南山区而言，2015年之前，每年都在300宗以上，几乎每天一宗，而2015年没超过10宗。
律师驻队、随队执法，并非只是看上去很美。
85后女律师驻进了城管队
过去做城管，吵架、打架是家常便饭。城管出身的唐恩明对记者坦言，过去我一直以为，城管也只能是这么个干法，直到2007年至2012年转岗去了南头街道司法所当所长才换脑。
唐恩明现任深圳市南山区沙河街道党工委委员、执法队队长，这个40来岁的中年汉子，点燃了律师驻队、随队执法改革的第一把火；他所蜗居的那间办公室，成了试点的策源地。
在司法所的5年，唐恩明与律师打交道最多的案件是劳资纠纷。工人和企业发生纠纷，闹到我们那里，再把人社部门请过来协调。他们神了，声也不用高，嘴也不用吵，更不用动手动脚。把案子事实了解清楚了，当场摆出法律依据，一条条跟企业说，违反了哪条，要怎样处罚；再跟工人说，你们提的哪条合法，哪条不合法。说得两边都心服口服，没脾气了。好，现场开单，双方认账。
这段经历，给了唐恩明很大触动。2013年7月，重回城管队伍的唐恩明，脑子里始终萦绕这样一个念头：怎样让城管执法跟人社部门一样，有尊严、有威信。
不能简单粗暴，更应强调文明劝退、就地取证、按法律程序开单处罚。深圳市城管行政执法监察支队副支队长张建军说。彼时，在舆论压力面前，城管希望告别那种被妖魔化了的野蛮形象，走法治化道路。
在唐恩明看来，归根到底还是要靠法来解决，谁懂法，会用法？莫过于律师。他眼前一亮，脑子一转，想到了在司法所处理一起交通事故纠纷时相识的律师广东国晖律师事务所合伙人谢挺。
2014年6月，唐恩明、谢挺、南山区城管局执法监察大队副大队长江豪、蛇口消息报记者雷玲，几个人一起窝在唐恩明的办公室里，开始谋划一场后来被命名为律师驻队、随队执法的实验。
城管给人感觉是武的，律师是文的，一文一武能不能相容，一开始也拿不准，所以大家说先搞半年，试试看。谢挺说。双方草签协议，南山区城管局和沙河街道办共同出资9万元，聘请国晖事务所派驻律师。一个月之内，谢挺手下的85后女律师王跃琼就到执法队报到了。
王跃琼的到来，在几乎清一色男性的城管队里激起涟漪。
城管面对的情况那么复杂，执法环境有危险，我们这些经验丰富的老江湖有时还架不住，她个20来岁的姑娘，能派上用场？队员们面面相觑，满脸狐疑。甚至有人跟她说：你就每天坐坐班好了，该干自己的事干自己的事，执法这一块，你帮不上忙。
王跃琼有备而来。上岗之前，她就花了大半个月时间，摸清城管的职责和相关法律法规。执法队员们不太配合，她就自己整理案卷，面对很多石沉大海的处罚单，跟谢挺和唐恩明商量后，一个月后就发出第一批26份律师函。
没过几天，我们就觉察到了不一样。除了一家老顽固，其余25家被处罚对象，接到律师函后都不请自来了，有的还通过熟人渠道向我们打听：这次动真格的了？罚款能不能打个折？副大队长郭超说。以前100张罚单，能够主动到队接受处罚的只有40单出头。
这些老油条连我们都不怕，却怕你，律师函里到底跟他们说了什么？被队员们围着问，王跃琼淡淡地说：其实也没什么，无非就是一堆法言法语，讲清楚利害关系。他们不是怕我，是怕法律。做生意要挣钱，他们也不愿惹上官司，骨子里还是有畏讼的心理。
初战告捷，唐恩明和谢挺等人趁热打铁，在实践中完善律师驻队、随队执法各项工作流程和运行机制。明确驻队律师以购买服务的方式为执法队提供法律服务，律师职责包括提供法律咨询、开展法制教育、严格执法审查、开函催告履行、介入现场处置、申请强制执行、代理复议应诉等十大项，并设计了一系列法律规范文书和考核管理章程。
律师驻队，首先约束的是城管队员自己
在钟炎松记忆里，城管和商贩之间的对抗冲突几乎每天都在白石街上演。
700多米长的白石街从南到北穿过白石洲村，宽度仅能并行两辆小车，无论白天晚上，这里都是白石洲最热闹的地方。热闹归热闹，整个街面看上去井然有序，路面清洁平整，行人畅行无阻；道路两旁的各种店铺整齐排列，铺面洁净，门前清爽。
别看这里现在还不错，要搁在两年前，别说走车了，人过一下，都得半个钟。在街边开了间百货店的钟炎松所言并不夸张，当时，店铺门前的台阶、台阶下面的马路，都曾是商贩们竞相争夺的经营场地。哪儿都是摊儿，乱七八糟，把街道围得水泄不通。我进一次货都得三四个小时，因为车进不来，要自己花钱雇十多个保安来清路。打电话让城管来执法，城管刚管到街中间，街头那边刚刚才被赶回去的摊又摆了出来。
沙河街道是深圳城乡二元结构特征极为突出的街区，24平方公里的辖区内，既有华侨城纯水岸、波托菲诺等高档小区，也有世界之窗、欢乐谷等知名旅游景点，名声在外的城中村白石洲就位于该片区。
白石洲村多年来以脏乱差出名，是让城管执法队十分头疼的地方。按照法律规定，对违法行为人，执法队可以开具行政处罚决定书，但对有的违法商贩来说，这种罚单就像一张废纸。既然处罚不顶用，面对职责压力，执法队员更倾向于使用简单粗暴的执法方式，现场暂扣或没收违法经营物品工具成了主要手段，暴力执法和暴力抗法的现象随之增多。
起初，对于执法队里出现的新面孔律师王跃琼，白石洲村的商贩们并没在意。让他们略感奇怪的是，此后即使出现超线经营等违法行为，执法队员也不再像以前那样打打杀杀，更多时候只是在现场拍拍照、录完像就走了。今年以来特别明显，打架、吵闹堵路一次都没看到了。
现场冲突没了，但违法经营的商贩同样会很快收到来自执法队的行政处罚通知单。如果照以前不予理睬的话，商贩们很快就感受到另一种压力一份盖有律所公章、签有律师名字的催告函。催告函中，详细告知了商贩违反了哪条法律、处罚依据是什么、拒不执行将面临何种法律后果。
律师驻队，首先约束的是城管队员自己。南山区沙河街道党工委书记、办事处主任陈书爱认为，实施律师驻队，其实是引入第三方专业力量协助城管执法，不只是带来城管执法力量的物理变化，更催化了执法方式、执法人员素养等方面的化学反应。
别以为律师只是帮你们治违法商贩的，城管自己要先被治！在给执法队普法的培训班上，面对一些态度举止轻慢的执法队员，谢挺撂过狠话，拍过桌子。驻队律师到位后，他们首先强化城管队员的法治观念和程序意识，对沙河执法队全体执法队员和协管员集中培训了8次。
不仅要驻队，驻队律师每周还要至少随队执法一次。其中非常重要的一项任务，就是填写随队执法登记表。王跃琼拿出一份表格，上面记载了她随队执法时所发现的执法队员的不规范行为执法过程中没有表明身份劝导过程中语气强硬现场开单出现将当事人姓名写错等，以供队员执法回来后对照整改。
在由律师事务所出具给执法队的律师意见书中，驻队律师对执法现场如何拍照、哪里该拍特写、录像里要有几名执法队员、该如何制作勘察笔录等诸多执法细节，都给予详细指导。
在律师建议下，城管队员改变了传统的执法方式，强调慎用对抗性手段，尽量少扣押物品，改为以固定现场证据为主。这使得发生在执法现场的直接冲突和对抗大为减少。实践证明，执法中因物品争夺、言语争吵引发的冲突占八成以上。在沙河执法队队员吴哲看来，在城管和违法商贩之间，律师仿佛成了一剂润滑剂，让矛盾变得缓和，将冲突化解于萌芽。
这种看似自我束缚的做法，在一定程度上增加了后来律师驻队、随队执法改革在全市城管队伍中推广的难度，遭遇了一些波折和明里暗里的抵制：个别执法队有抵触情绪，觉得被外人看着会束手束脚，被人指手画脚很不自在；还有人认为城管这一行，不可避免要打点擦边球，否则工作没法干；律师只是照本宣科，不了解城管一线的复杂实际，等于让外行指导内行，帮不了忙还会添乱。
历经反复争论、碰撞、探讨、研究，2015年9月，深圳市城管局与市司法局联合发文，在全市城管执法部门推广律师驻队、随队执法。以期借助律师的力量来帮助我们实现法治城管的转型升级。深圳市城市管理局副局长綦文生坚信法治的力量。
没那么凶了，但治起人来，可比以前管用
2015年8月，南山区桃源街道执法队在塘朗村开展超出门店经营专项整治。林某经营一家生活超市，超门店经营面积达75平方米，按照《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》超出面积每平方米处五百元罚款的规定，林某将面临3.75万元罚款。
开这么大的罚单，一开始连执法队员自己都犯怵：是不是太狠了？执行得下去吗？他们拿捏不准，顾虑重重。
开！谢挺给执法队打气，只要取证到位，程序完善合法，细节上不留瑕疵，法律规定怎么罚就怎么罚，就算走到强制执行这一步，咱也有底气，否则法律权威何在？
果不其然，罚单开出后，林某不以为然，不提供身份证件，也不配合在笔录上签名，缴款更是连影儿都没有。在谢挺的指导下，执法人员到社区工作站和市场监督管理局调取当事人的身份信息，按照移送法院强制执行的标准来制作案卷，对取证照片、现场勘验、文书送达等程序严格把关，做好了把这场硬仗打到底的心理准备。
连番的催告让林某认识到了问题的严重性，于是来了个缓兵之计，承诺半年内缴清罚款。可最后期限将至，仍不见动静。谢挺果断再发律师函，告知他若不主动缴纳罚款，执法队将移送法院强制执行；超期还要加处每天3%的滞纳金。林某在咨询专业人士后，无奈放弃抵抗，缴纳了罚款。
这一仗，让那些对推广律师驻队、随队执法改革仍持怀疑和抵触态度的人，逐渐转变了看法；加之市一级明确购买律师服务的钱由区财政支付，使得律师驻队工作在全市城管执法队伍的开展走上了快车道。
别看他们现在没那么凶了，但治起人来，可比以前管用。白石街的商户陈木城深有感触。2014年5月和7月，他的两家蔬菜店分别因为超门店经营被罚款2500元和1500元。对此，陈木城也是一个拖字，通知单、律师函一概不理，处罚决定也直接拒签。按过去和周边人的经验，这种事情是老实人倒霉，赖一赖、拖一拖也就过去了，反正他们拿我没办法。
没想到这一次执法队动了真格。2015年2月10日，法院裁定准予强制执行，陈木城随即发现自己的银行账户被冻结。无奈之下，只得乖乖去缴罚款，加上滞纳金，4000元罚款变成了8000元，令他懊悔不已。如今，后进变先进，陈木城时常现身说法，帮执法队员劝导其他商户小贩守法经营，路顺畅了，大家的生意也好做了。
事情旋即在周围的商贩中传开了。连厉害的刺儿头都不敢扎刺了，咱们怎么办？还能怎么办？摆到外面来的，都搬进去，别等人家来了，自己整改吧。就这样，没有冲突，没有对抗，一度脏乱差的白石街变身为城中村的模范街。
沙河执法队的经验是，对最顽固的老赖，后手一定要硬，那就是申请法院强制执行。到目前为止，该执法队共对16宗逾期不履行法律义务的案件向法院申请了强制执行，均已裁定强制执行，5宗已执行完毕，11宗正在执行中。
而90%以上的商贩，接到律师函后一般就会主动缴纳罚款。过去之所以执行率低，那么多积案处罚不了，一追到底的意识比较薄弱固然是一方面原因，但更致命的是我们对自己的工作缺乏信心，因为法律文书做得不完善，程序做得不到位，细节上不周密完备，到了法院那里就容易吃瘪。綦文生说，申请强制执行常常因程序上的瑕疵被打回。
久而久之，一线执法队员产生了一个错觉，认为法律没用，严格依程序执法行不通。实际上，不是法律没用，而是我们不会用，是律师帮我们用对了法、用好了法。深圳市城管行政执法监察支队支队长冯增军深有同感。
一些给力的法律武器，也被驻队律师从浩瀚的法律法规中发掘出来。尤其是对拒不履行处罚的违法商贩，通过法定程序，将其行为记入个人信用记录。一家垃圾车发生滴漏的环卫公司，就因为不良信用记录的污点，去别的城市参加招投标受阻。对一些社会危害性大、影响恶劣的违法案件，驻队律师积极寻找刑法上的适用，并协调公安等部门在执法上合作，产生了更大的威慑力。
从不打不相识到口服心也服
王跃琼在城管执法队上岗的当月，一名执法队员与白石街商贩刘毅发生冲突，在强制扣留的过程中，刘毅与队员有肢体接触，说城管打了他。
随队执法的王跃琼表明身份后，刘毅显得有点吃惊。王跃琼调出现场录像，发现队员只是扣押商品，没有打人。她当场告诉刘毅，他的行为为何违法，以及需要承担哪些法律后果。第一次接触律师的刘毅给自己打圆场：既然律师都来了，那我就不说什么了
两年的驻队工作，让王跃琼在白石洲已经赫赫有名，在开函催告履行、介入现场处置、罚后答疑说明并进行法制教育的过程中，她与不少商家不打不相识，成为当地公认与信服的法律专家。
我们刚刚到二楼中队接受处罚，结果他们让我们先上三楼到你这来，是什么意思？在沙河执法队驻队律师办公室采访时，记者碰到两位面色凝重的男士，一前一后进了门，走在前面的眼镜开口满是疑惑。
您先坐下。王跃琼招呼两人坐定后，回身从办公桌拿出一份《驻队律师法制教育告知书》，把里面详细列明的相关法规条款一条一条讲解给两人听。
哦，我们就是违反了这一条。眼镜指着其中一条自言自语。随后，他们在告知书上签字，出门下二楼交罚款，神色明显缓和了许多。
这是我们专门设计的一个制度流程，就是让来受罚的管理对象，都要先接受一次律师的法制教育。就像法院有个判后答疑一样，我们也通过驻队律师对行政处罚进行答疑解惑，借此机会开展法制教育。谢挺说，为此，他们特意把驻队律师办公室安排在三楼第一间。
唐恩明说，过去很多人虽然来接受处罚，但心里有怨气，一路骂骂咧咧，常常是一边缴款一边跟队员大吵大闹。但经过律师这么一说，知道自己的确违法了，心里的怨气就少了大半，口服心也服，现在我们的楼里天天都像现在这样安安静静。
对于首次违法的商贩，深圳城管执法部门也听从律师建议，运用自愿申请参加社会服务的方式来代替处罚，服务内容包括辅助执法、清理小广告、清扫街道、交通劝导等。物品我们先暂扣下来，同时发给违法商贩一份《参加社会服务申请表》，参加足够时间的社会服务并承诺不再违法经营后，商贩就可以把物品取回。唐恩明介绍，截至6月30日，共有51名违法行为人申请了社会服务，已执行完毕。
在綦文生看来，推动文明执法、严格执法，并不意味着能够解决所有问题；执法效力的提升，目前也只限于对有固定经营场所的商贩。而对大量基本身份信息都不明确的流动商贩，即使律师帮忙，穷尽各种手段，90%以上也无法处罚到位。对此，惟有提升全社会的文明素质，形成自觉懂法、守法的氛围。
说一千道一万，就是一个法字，用法来重构城管和商贩之间的关系。深圳市城市管理局局长王国宾说，律师驻队是问题导向倒逼出来的改革，最终有助于提升整个社会的文明素质，营造法治氛围。南山区委书记姜建军要求扩大律师驻队的应用层面，南山区安监、环保等相关执法部门已推行律师驻队。
律师驻队既是公众参与执法的一种形式，也是实现民主监督的重要途径。不仅在城管执法领域适用，在其他执法领域同样适用。中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授也提醒，在推广过程中，需注意因地制宜，统筹考虑律师和行政机关之间的关联度，确保律师始终秉持中立立场，而不至于变为城管等行政机关的附属品。
（应采访对象要求，文中李涛、刘毅为化名）
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