基层多收费的做法有很多种，多年来，主要体现在“补缴、预缴”等这些非正常缴费上。从历年养老保险基金的收入状况来看，非正常缴费收入平均占到了养老保险基金收入的12%左右。例如，2010～2015年，非正常缴费所在比例先是从2010年的11.72%上升到2011年的13.60%。此后逐年下降，到2014年已经下降至9.68%，但到2015年又小幅反弹至10.22%。
然而，通过非正常缴费来增加制度收入是一个饮鸩止渴的办法。短期来看增加了12%的收入，但长期来看扩大了制度的风险，因为通过一次性趸缴的方式进入养老保险制度的群体里，绝大部分是大龄劳动者，在各种优惠的激励下，他们缴纳的费用很少，只够领取几年的，但从平均寿命来看，他们生命周期还有十几年，这个缺口就推向了未来，留给了他们的子孙后代，这等于是留给了制度，当地政府的当期收入虽然得到了扩大，但却把包袱留给了下届政府。
第一财经：您认为中央政府和地方政府的道德风险是全国统筹难以实现的根本原因?
郑秉文：养老保险顶层设计实际上也被政府的道德风险绑架了，无论是中央政府还是地方政府均看重短期利益而不去防范未来的风险，这对于养老保险制度来说是不利的。
从长远来看，中央调剂金对于平衡养老保险地区收支差异能发挥一定的作用，但却丧失了改革的机会窗口，让养老金制度的改革在未来越来越难。目前全国有一半以上的省份已经必须依靠中央财政补助才能实现收支平衡，尤其在东北地区，由于种种历史原因，他们是最困难的，收支压力是最大的。由于统筹层次低，这些负担就只能由财政来背，实现全国统筹的制度红利没有发挥出来，制度的财务可持续性没有多大的改进。
由于养老保险制度缺乏精算平衡，财政还需要拿多少钱补助养老保险制度是一本糊涂账。我们没有预算决算的程序，所以，制度约束是空的，对未来是没有底数的。未来财政对于养老金到底应该承担多大责任也缺乏一个稳定的预期。这是不可持续的。
过度扩面增加制度不公
第一财经：去年末出版的《中国养老金发展报告2016》中提到基本养老保险制度2015年出现参保人数增速下滑，浙江已经出现了参保人数的负增长，是什么原因造成这种状况?
郑秉文：养老保险制度的覆盖面是有规律的，不可能达到劳动人口百分之百都缴费。虽然养老保险覆盖面高和低没有国际通行的标准，但一般而言应该是大于失业保险、小于医疗保险。
这些年我国养老保险是一个成长性的制度，扩大覆盖面的成就很大，覆盖比率与目前的就业结构大致还是相匹配的。当制度的覆盖面逐渐走向成熟之后，参保人数的增长率是一定会下降的。
城镇就业人口是4.0亿人，参保职工是2.6亿(不含领取退休金的人口)，这样算下来，大约还有1.4亿的就业人口没有参保，从绝对数上来看，这个数字不小，但按照占比来看，还是可以的，主要是因为中国二元结构特征十分明显，非正规部门就业比重太大，随着经济的发展，这部分群体会逐渐加入进来。此外，有一些就业人口，他们基本没有收入、缴费能力比较低，应该由城乡居民养老保险制度来覆盖，已经有几千万人被覆盖进来了。
当前的形势是，覆盖面存在着两个极端情况，一个是从全国范围来看，还有1亿多人没覆盖进来;另一个是从个别地区的局部来看，存在着“过度扩面”的现象，这就是统筹层次低下导致的，他们在打政策“擦边球”，目的是为了扩大当前收入。
第一财经：近年来养老保险制度出现的一个情况是越来越多的参保职工没有缴费，目前每5个职工就有大约1个是没有缴费的，这对于养老保险制度来说意味着什么?
郑秉文：这种状况可能与近年来经济下行压力不断加大，越来越多的企业或个人的收入状况恶化而负担过重有关，但在经济发展进入新常态后，这些都是外部的因素，断保的情况也习以为常了，并且比例越来越大。
我更为看重的是制度设计存在问题，政策执行也存在问题，这些问题导致断保人口比例不断提高，也就是说，是制度存在问题导致的。比如，最低缴费年限规定15年太短，所以一部分人达到15年的最低限后就不再缴费了。再比如，缴费20年、25年的人，领取的养老金能比15年的多吗?多多少?可能还不如提前退休合适，因为退休了就可以年年提高退休金，等等。这些都是制度设计和政策执行层面存在的问题，与外部经济发展好坏的关联性不是很高。
在这种“过度扩面”中，某些地方政府为了扩大制度的当期收入，把一些不当群体扩大进来，补缴几万元就可以领取十几二十年的待遇，这不仅额外增加制度的财政风险，而且对于长期缴费的人来说是非常不公平的。
参保人增速的下降是对现行制度的一个警告。虽然政府部门正在推行“全民参保计划”，但不应该再指望通过“过度扩面”来成为增加制度收入的机制，而是需考虑尽快对现行制度进行改革来增加可持续性。
养老保险需引入精算平衡
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